众所周知，美国是个典型的三权分立国家，其中行政权归于总统一身。而外交权属于行政权的一部分，因此，美国总统也是事实上的美国外交首长。

既然外交权属于总统，那么眼下俄乌之间的战事，以及美国的乌克兰政策，都应该是由拜登决定的。只要拜登还是总统，不管国会由民主党控制，还是共和党控制，按理都不应该影响美国的乌克兰政策。

但事实是，随着美国国会中期选举开幕，共和党控制国会的可能增加，整个西方世界都开始担心美国在俄乌战争中的外交政策，发生迅速的转折。

那么问题就来了，明明外交权属于总统，为何有人担心国会由共和党控制，会影响到美国的外交政策呢？其实，这就要从美国宪法对总统和国会的外交权划分，以及过去200年来，美国总统和国会之间的外交权斗争开始说起。

一、总统侵夺国会的外交权

首先需要说明的是，现在很多人觉得美国外交权属于总统，其实是一种误解。产生这种误解的根源，是过去200年里，美国总统在外交实践中，逐步侵夺了美国国会的外交权。

按照美国宪法的规定，总统和国会是分享外交权力的，甚至国会的外交权，最开始比总统还要大一点。

最开始的美国宪法，笼统地把美国外交分为四个主要部分，分别是战争权，缔约权，任命权，贸易权。

这其中战争权、缔约权、贸易权比较好理解。任命权主要指的是任命美国驻外大使的权力，实际上它背后体现的，是美国和那个国家建立外交关系，以及建立什么层次外交关系的权力。

在这四个主要的外交权力中，战争权、缔约权、任命权都是分配给总统的，只有贸易权主要归于国会。看上去是美国总统独占了外交权的大部分。

但事实上，为了制约总统的权力，宪法规定战争权虽然属于总统，可宣战权却属于国会；缔约权归于总统，但总统与外国缔结各种合约，必须得到参议院三分之二的议员同意；任命权虽然属于总统，但总统任命的驻外大使，也必须得到国会的通过。

因此，看上去总统掌握着外交权，但这些外交权中大部分，都必须得到国会的认可才行，换句话说，美国国会享有对总统外交权的否决权。所以说按照美国最初的宪法，其实美国国会比之美国总统的外交权力，还要大。

那么后来为何历任美国总统，能够慢慢侵夺美国国会的外交权，以至于现在人们普遍觉得总统才是美国外交权的享有者呢？

这其中有很多复杂的原因，包括美国政治制度的变迁，以及国际时局的变化等等。但最主要的就两条，第一是总统和国会代表的利益不同，第二是总统和国会的决策机制不同。

所谓总统和国会代表的利益不同，是说美国总统作为国家元首，理论上代表的是美国统一性的利益，简而言之就是美国全局的利益；而美国国会，代表的是多样性，部分的利益。

逻辑也很简单，总统需要对全体美国人负责，而国会的议员们，只需要对选择自己成为议员的那一部分人群，或者说利益群体负责。就算议员们组成国会，形成一个整体了，这个整体也是分裂的，正如当下美国民主党和共和党在国会内部的撕裂一样。

而外交通常对应的，都是美国整体性的利益。简单举个例子，假如冷战的时候，美国跟苏联闹翻了要打核大战，那别管是那个州的人民，都要受到损害。

美国两党之争，又被称为“驴象之争”

因此，由于双方在利益代表上的不同，导致美国总统相对于国会，先天就有掌握外交权的优势。后来政治实践中，总统就慢慢侵夺了原本属于国会的那部分外交权。

其次，所谓决策机制的不同，是指美国总统的决策机制，是垂直的，而美国归回的决策机制，是扁平的。

首先需要解释一下，总统在美国的权力架构中，不仅是一个职位，更是一个机构。由于集行政大权与一身，所以整个美国白宫政府，都可以说是“总统”的组成部分。而白宫的决策机制，是总统说什么就是什么，其它幕僚只有建议权，没有决策权。

而国会的决策机制是扁平的，说得直白一点，就是议员们权力平等，谁也不听谁的，因此很难达成一致。

外交事务中，经常出现临时性，和比较急切的事务，这个时候美国作为一个国家，就必须及时给出自己的态度。

比如伊拉克入侵科威特了，今天晚上就要决定要不要派兵去救科威特，按照美国国会那种决策机制，等他们做出决定，伊拉克连沙特都打下来了，还救什么科威特。

因此，这种决策机制的区别，也导致了美国总统在外交实践中，一点点地侵夺国会的外交权力。

美国国会选举投票

这没什么好说的，国家和人一样，总要有个人做决定的，国会给不了这个果断的决策，那就只能让总统承担这份责任，享有这项权力。

那么问题就来了，既然现在美国总统已经在很大程度上，侵夺了国会的外交权。为何西方还害怕中期选举之后，民主党失去国会的控制权，拜登的乌克兰政策会出现变化呢？难不成这届美国国会特别厉害，能把拜登的外交权夺回去？

二、乌克兰战争变成了经济问题

拜登虽然谈不上强势总统，但美国政治传统就在那里摆着，而且民主党也不是吃素的，国会想要重新夺回被总统侵夺的外交权，并不那么容易。

事实上，很多西方媒体之所以认为共和党执掌美国国会以后，会影响到美国队乌克兰的外交政策，原因主要有两个：第一是美国两党内斗，事实上已经瘫痪了美国决策机制；第二是乌克兰战争打到现在，已经不是个外交问题，而是个经济问题了。

首先从美国两党内斗来看，共和党掌握美国国会，也改变不了国会冗长的决策机制，以及国内代表美国局部，分散利益的客观现实。这两样不改变，自然也就无法夺回宪法中赋予国会的外交权力。

但成不了事情，可以坏事。共和党控制国会之后，虽然夺不会被总统侵夺得外交权力，但可以瘫痪美国政府的决策机制。

比如拜登决定要支持乌克兰，跟俄罗斯打下去。按照缔约权归于美国总统的宪法原则，国会其实没什么理由阻止总统这么做。但是，国会可以出台法案，禁止美国向交战国输出武器。这么一来，美国依然是支持乌克兰的，口头支持也是支持，但没有了美国军火的支持，乌克兰根本打不下去，自然只能投降。

从决策机制来看，这其实就是两党的内斗，让美国总统的外交决策，失去了效力，瘫痪了美国政府在外交上的执行力。

所谓成事不足，败事有余，说的就是这个道理。

其次，从更宏观的角度来看，俄乌战争打到现在，美国在外交上的态度，其实已经很明显了。就是要支持乌克兰，跟俄罗斯耗下去，这也是拜登作为美国总统的权力。

但问题是，美国自己不派兵直接参战的情况下，支持乌克兰就只能以经济和军事援助的方式进行。而美国的财政大权，恰恰是掌握在美国国会手中的。

拜登总统在外交上态度再坚决地支持乌克兰，如果共和党控制的国会，不给拜登批款子，那么拜登就拿不到钱去支持乌克兰。

从这个角度上来说，现在美国在俄乌战争中遇到的问题，它其实不是个外交问题，而是个经济问题。外交上美国支持乌克兰，反对俄罗斯的态度是很明显的。但经济上美国愿意为支持乌克兰，付出多大的代价，民主党和共和党是有不同看法的。

偏偏美国的财政拨款权在国会，因此如果共和党控制了国会，那就可以利用财政拨款权，来制衡拜登的外交权，最终改变美国对乌克兰的外交政策。

三、结语

其实某种程度上，如今美国总统和国会之间，这种外交权层面的争夺，或者说制衡，本身就是美国缔造者们，想要达成的结果。

笼统地来讲，当时确立美国宪法，建立三权分立这套制度的人，其最侧重的思想，就不是“让美国政府干成什么事”，而是保证“美国政府干不成什么事”。

说得直白一点，分权与制衡，就是这套制度的核心，美国宪法更像是一个保证政府不会被任何一方势力独大的底线，它最突出的特点就是确保“坏事”的能力。

只可惜200多年过去后，那些美国缔造者们，大概也想不到现在的继承者，一心只想着互相“坏事”。

这就好比古代中国有位皇帝觉得肉体刑罚，比如割鼻子啊，斩手脚啊之类的太残忍了，于是废除了肉刑。结果从此之后，法官们判决的时候，但凡重一点的罪行，全部判死刑，反而加重了刑罚程度。

所谓擅泳者溺于水，美国因为这套制度而崛起，如今又因为这套制度走向衰落，也算是一个历史的闭环吧。